在现代政府治理演进中，零基预算是技术工具革新，更是应对政府收支矛盾激化的范式突破——通过决策单位、决策包、评估排序等程序重构预算分配逻辑，打破传统增量预算基数固化、路径依赖的困境，重塑政府资源配置框架。
2024年7月，党的二十届三中全会提出“深化零基预算改革”，零基预算成为国家治理现代化的重要基础，力求通过健全预算制度推动财政科学管理，统筹经济社会发展，统筹财政资源聚焦国之大者，全面提升政府治理绩效。
我们决定从精心选择的13篇经典文献中探寻零基预算的成败得失，为当下改革提供借鉴与启发。我们约定每个周末抽出半天时间共同研读讨论，风雨无阻。自此，或是浦东新区东建路星巴克，或是杨浦区中原城市广场星巴克，每周都会按时迎来预算时光。循着文献指引，我们意识到，美国的零基预算改革建基于几份关键文件之上。为厘清困惑，我们几经周折查阅到美国联邦政府1977年零基预算改革的原始文件，包括政府预算办公室77-9号文、A-11号文及A-115号文。这些一手资料让我们对美国零基预算的理论内核、实践路径、本源与发展有了更为深刻的认知。
2025年8月，张平前往零基预算首发地亚特兰大开展调研，访谈了佐治亚州计划预算办公室(OPB)相关专家，较为全面地了解了传统零基预算与新零基预算在美国改革中的利弊得失，以及新零基预算改革的理念、程序、成效、难点与趋势，为我们深化研究提供了诸多深刻见解。在美期间，张平原计划拜访美国预算研究巨擘Allen Schick教授，但因故未能成行。苟燕楠多年来系统翻译希克先生的著作，并于2024年6月举办的《艾伦・希克公共预算著作集》研讨会上，邀请90岁高龄的希克先生就当代预算的重大问题发表半小时视频演讲，他的观点已成为我们探讨零基预算的重要思想来源。
我们的零基预算研究扎根中国实践，先后赴上海市财政局、安徽省财政厅、云南省财政厅、湖北省财政厅、合肥市财政局等地开展调研。我们特别得益于上海市浦东新区零基预算改革，研究期间深度参与《上海市浦东新区推进零基预算改革实施方案》的制定与实施。期间苟燕楠受邀参与财政部推进零基预算改革的相关工作，并在全国预算绩效培训班上做题为《革故鼎新：深化零基预算改革》的专题讲座。理论研读与实践调研相结合，让我们对零基预算的理解不断深化，期间切磋琢磨出一些新想法，并形成了一系列学术论文，这也构成了本书的核心内容来源
本书封面由汪超先生设计，意象是树的年轮，每年从零开始革故鼎新。每个年轮代表一年的预算，相互继起，生生不息。年轮互不相交，春秋代序，自由生长；年轮形状相似，貌合神离，同中求异。年轮是嵌套的句号，穷则变，变则通，通则久。
中国的零基预算改革方兴未艾，预算研究前程远大，《论零基预算》是我们预算旅程的第一个阶段，路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。
第一章 零基预算的思想起源与理论基础
一 公共预算的基本问题
二 公共预算的理论基础
三 公共预算理论分析的三个维度
四 公共预算与国家治理的变与不变
五 传统预算与替代预算
六 替代预算执行问题与策略行为
七 替代预算与零基预算
八 公共预算理论基础的再思考
本章参考文献
第二章 零基预算的增量现实
一 引言
二 预算理论演进中的争论核心: 理性主义与渐进主义的博弈
三 增量预算的优势与局限
四 零基预算的价值与困境
五 零基预算实施困境的解决之道
六 零基预算的核心逻辑
七 零基预算改革: 意义、 方向与策略
八 结论与讨论: 零基预算的未来
本章参考文献
本章附录
第三章 零基预算的理论构想与制度实践
一 引言
二 美国德州仪器公司的零基预算
三 美国预算法案中的零基预算思想
四 零基预算的绩效内核
五 零基预算的实践案例
六 零基预算与计划项目预算的对照与反思
七 零基预算的四大使命
八 零基预算在中国
九 零基预算的未来展望
本章参考文献
第四章 零基预算自下而上的信息模式重构
一 引言
二 自下而上的零基预算如何发挥预算功能
三 美国的预算改革透视
四 美国零基预算的理念和特征
五 中国式零基预算的自下而上信息重构
六 结论与展望
本章参考文献
第五章 零基预算在美国佐治亚州的实践
一 引言
二 零基预算的虚构与现实: 减量初衷与增量现实的悖论
三 零基预算在美国佐治亚州的探索与复兴
四 零基预算的管理优势
五 难点挑战与应对策略: 新零基预算对旧模式问题的破解
六 零基预算的政治约束
七 结论与启示
本章参考文献
第六章 新零基预算的逻辑与转型
一 引言: 零基预算的历史轮回与理论谜题
二 新旧零基预算: 从管理工具到政治符号
三 改弦更张: 技术内核的消解与制度逻辑的重构
四 新零基预算为什么放弃决策包?
五 零基预算的现代转型路径
六 结语: 在技术与政治之间的平衡
本章参考文献
第七章 零基预算的反思
一 引言
二 美国零基预算的解构: 一场永不停歇的政治缠斗
三 技术落地的三重梗阻: 数据基础、分类框架与治理能力的结构性缺陷
四 美国零基预算失败的深层机理
五 治理悖论的生成机制: 基层偏好表达与高层决策集中的失衡逻辑
六 零基预算的中国路径: 政治引领、制度积累与技术赋能的协同建构
七 结论与启示: 预算技术的效能边界及其治理适配性
本章参考文献
第八章 零基预算的评估
一 引言
二 预算史视角: 从渐进主义到理性主义的范式转换
三 时代坐标: 零基预算的问题意识与改革实践
四 管理现实: 零基预算的微观困局与制度演进
五 零基预算的未来: 现实主义的理性建构 六 结语: 在迭代中逼近预算治理的“帕累托最优”
本章参考文献
第九章 零基预算的排序
一 引言
二 零基预算三要素: 从科学管理到政治决策
三 零基预算的排序: 利益平衡、规则协同与目标融合
四 零基预算的中层管理者: 从“流程执行者”到 “战略连接器”
五 中国语境下的零基预算排序建构
六 结语: 为治理排序———中层管理者的预算定位
本章参考文献
第十章 零基预算的制约因素
一 引言
二 零基预算的预计成效与现实约束
三 零基预算的实施特征: 预算惯性的多维抵抗
四 在零基预算改革中平衡预算惯性
五 结论与讨论
本章参考文献
第十一章 零基预算的实施困境
一 引言
二 零基预算的实施困境: 复杂性、策略行为与评估短板
三 破解困境的三重路径: 制度简化、博弈规制与信息赋能
四 美国地方政府零基预算的分水岭与改革逻辑
五 零基预算的本质: 推动“有限理性” 下的治理升级
六 零基预算的命运: 在简化与精准间寻找平衡
本章参考文献
第十二章 零基预算的新假设
一 引言与文献综述
二 如何正确认识零基预算: 理论新假设
三 国外零基预算实践证据: 从全面铺开到局部优化
四 当前中国深化零基预算的必要性与实践基础
五 深化零基预算改革的路径思路
本章参考文献
第十三章 零基预算的八个问题
一 引言
二 基数主导预算: 基数逻辑与预算配置
三 现实改变预算: 现实需要与预算变迁
四 政治决定预算: 政治现实与预算利益
五 技术推动预算: 技术创新与预算改革
六 结语: “零基预算主义” 的未来
本章参考文献
第十四章 零基预算的路径选择
一 零基预算的理论与实践
二 零基预算的适用范围
三 零基预算的异化风险
四 零基预算的成功要素: 制度变迁视角下的双向驱动机制
五 国际镜鉴与中国范式: 预算改革的制度逻辑比较
六 结论与讨论: 零基预算的务实之道
本章参考文献
本章附录
第十五章 零基预算的中国地方实践
一 引言
二 现代零基预算的变迁发展
三 中国零基预算改革的不同模式
四 中国零基预算改革的特点
五 零基预算的中国化设计: 激励相容的项目包机制
六 结论与讨论
本章参考文献
第十六章 零基预算与财政科学管理
一 在中国式现代化进程中推进财政科学管理
二 零基预算改革在财政科学管理中的作用
三 预算绩效管理在财政科学管理中的作用
四 零基预算改革和预算绩效管理的协同推动作用
五 促进财政科学管理的动力机制
六 结论与讨论
本章参考文献
零基预算源起
美国零基预算指南: Ａ － １１５ 文
零基预算经典文献１３ 篇
张平，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、副院长、博士生导师，复旦大学公共预算与绩效评价中心主任，世界银行咨询专家（PEFA首席评估专家）。入选国家万人计划青年拔尖人才，上海市青年拔尖人才。南京大学理学学士（2007）、清华大学经济学硕士（2010）、美国佐治亚大学（University of Georgia）公共管理与政策博士（2014），主要研究领域为公共财政、公共预算、房地产税与政府治理，在《经济研究》, Journal of Development Economics, China Economic Review等学术期刊发表论文60多篇，已出版关于房地产税研究著作5本。主持国家自然科学基金项目2项与国家社会科学基金项目1项，获得世界经济领域最高奖浦山奖，上海市哲学社会科学优秀成果奖论文类一等奖、著作类二等奖，上海市高等教育教学成果奖一等奖，复旦大学教学成果奖一等奖等奖项。2023年复旦大学本科生心目中的好老师，第七届、第八届中国研究生公共管理案例大赛“最佳指导教师”（2023、2024）。
苟燕楠，上海大学总会计师，教授，博士生导师，中国财政学会常务理事，入选财政部专家工作室，担任中国财政学会绩效管理研究专委会副主任委员、上海市重大行政决策咨询论证专家（财政领域）、公共预算与财政管理研究中心主任。出版《预算执中》《预算决策：现代观点》《绩效预算：模式与路径》等专著，翻译出版《财政：理论与实践》《预算能力》《公共预算体系》《联邦政府预算》《国会和钱》《美国公共预算》《预算过程的新政治》《公共财政管理：分析与应用》《美国的财政革命》《地方政府绩效预算》《当代预算理论》《预算变革》《公共预算经典：现代预算之路》《公共预算经典：面向绩效的新发展》等十余部公共预算与财政管理领域专著，长期为财政部和各级政府部门提供公共预算和财政管理方面的决策咨询和改革解决方案。